Góp ý sửa đổi về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư

Qua thực tiễn nghiên cứu, xét xử có một số phân tích về thực trạng và đóng góp hoàn thiện quy định của Dự thảo Luật Đất đai (LĐĐ) sửa đổi về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
Việc phân biệt mục đích thu hồi đất còn lúng túng do quy định chưa rõ ràng 
Về bản chất và mục đích thì việc thu hồi đất thể hiện chủ trương, chính sách, quyết định lớn của Đảng và Nhà nước để phát triển kinh tế - xã hội. Đa số người dân đều ủng hộ cũng như có ý thức nghiêm chỉnh tuân thủ, chấp hành. Tuy nhiên, do vẫn còn một số quy định chưa rõ ràng, từ đó, các vụ án hành chính tại Tòa án Nhân dân TP.HCM liên quan đến thu hồi đất, việc đền bù, bồi thường giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư hàng năm vẫn gia tăng về mặt số lượng, tình tiết phức tạp, mà nguyên nhân chủ yếu là xuất phát từ việc bất cập trong mục đích thu hồi đất.

Phân tích về mục đích của việc thu hồi đất thấy được rằng, nội dung này được quy định tại Điều 78 Dự thảo (Điều 62 LĐĐ 2013) thành 2 nhóm là: Phục vụ lợi ích quốc gia và công cộng và phát triển kinh tế xã hội quy định. Việc phục vụ lợi ích công cộng có thể kể để một số dự án như: Nâng cấp đô thị, mở rộng đường giao thông, xây trường học - bệnh viện - trung tâm y tế; công trình cải tạo kênh, rạch …. Các dự án này không chỉ cải thiện chất lượng sống của người dân về mặt môi trường, giao thông đi lại thuận tiện, thông suốt mà còn tạo động lực để phát triển kinh tế - xã hội của cả nước. Đối với mục đích phát triển kinh tế - xã hội  thì chủ yếu đất được thu hồi để thực hiện các dự án, công trình sản xuất kinh doanh của chủ đầu tư. Khác biệt lớn nhất của các dự án thu hồi trên được hiểu là một bên có mục đích kinh doanh, lợi nhuận còn bên còn lại thì không có. 
Từ việc chia mục đích thu hồi đất thì trình tự thu hồi, giá thu hồi tương ứng cũng không đồng nhất. Cụ thể, trong trường hợp thu hồi đất để thực hiện các dự án, công trình sản xuất kinh doanh của chủ đầu tư thì người bị thu hồi đất có thể thoả thuận giá với chủ đầu tư (Điều 128 Dự thảo), giá bồi thường đất cũng lớn hơn gấp nhiều lần so với việc thu hồi để mở rộng đường giao thông, xây dựng công trình cải tạo kênh, rạch…
Tuy nhiên, xuyên suốt các nội dung tiếp theo của Dự thảo thì lại không có quy định rõ ràng để phân biệt được đâu là “phục vụ lợi ích quốc gia và công cộng”, đâu là “phát triển kinh tế xã hội”, dẫn đến việc khó hiểu, dễ bị áp dụng chủ quan và trên thực tế đã dẫn đến nhiều dự án thu hồi đất thiếu minh bạch, không đúng mục đích, bức xúc khiếu kiện kéo dài (1). 
Vì vậy, việc quy định rõ nội hàm dự án phát triển kinh tế - xã hội trong Dự thảo theo mục đích vì lợi ích quốc gia, công cộng để công khai, minh bạch trong thực thi và giám sát là cần thiết.
Kiến nghị bổ sung thêm nội dung tại Điều 78 Dự thảo như sau: “Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng sẽ được tuân thủ chặt chẽ theo quy trình về trình tự, thủ tục thu hồi đất, công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân được thực hiện theo quy định của Luật này trên cơ sở khung giá đất do Nhà nước ban hành.
Đối với các dự án để phát triển kinh tế xã hội thuần túy của chủ đầu tư thì sẽ do chủ đầu tư cùng người sử dụng đất thỏa thuận mức đền bù thường sát với giá thị trường, đảm bảo được lợi ích của Nhà nước, chủ đầu tư, người bị thu hồi đất và được thực hiện theo quy định về sử dụng đất thông qua hình thức nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư và Luật đầu tư 2014” (2).

Người bị thu hồi đất phải được bảo đảm quyền lợi khi thu hồi đất là điểm mới trong Dự thảo luật sửa đổi (minh họa)

Việc xác định, bồi thường cho chủ thể bị thu hồi
Để được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thì chủ thể sử dụng đất phải đảm bảo các điều kiện theo quy định của Điều 90 Dự thảo (Điều 75 LĐĐ 2013).
Đối với những trường hợp Nhà nước thu hồi đất, không đủ điều kiện bồi thường thì tại Điều 97 Dự thảo (Điều 82 LĐĐ 2013) quy định
“Nhà nước thu hồi đất không bồi thường về đất trong các trường hợp sau đây:
1. Các trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 91 của Luật này.
2. Đất được Nhà nước giao để quản lý.
3. Đất thu hồi trong các trường hợp quy định tại Điều 80 và các điểm a, b, c, d và g khoản 1 Điều 81 của Luật này”.
4. Trường hợp không đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này, trừ trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 92 của Luật này”.
Như vậy, chỉ cần người sử dụng đất có Giấy chứng nhận hoặc đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận theo quy định thì sẽ đủ điều kiện được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, trên thực tế việc người sử dụng đất ngay tình nhưng chưa đáp ứng được các điều kiện về cấp giấy chứng nhận do nhận chuyển nhượng bằng “giấy tay” hoặc vi bằng diễn ra rất phổ biến (3).  
Đến khi thực hiện công tác thu hồi, bồi thường thì cơ quan tiến hành sẽ gặp rất nhiều khó khăn do người đứng tên trên giấy chứng nhận và người sử dụng là khác nhau, nếu bồi thường cho người chủ sở hữu hợp pháp sẽ gây mất quyền lợi của người mua sau. Việc này không chỉ gây khó khăn trong công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng nói chung mà còn gây bất cập, lúng túng trong việc giải quyết các vụ án hành chính. Bởi, thực tế người đang sử dụng đất bị thu hồi đã bị phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của họ, nhưng quyết định thu hồi, bồi thường lại là một chủ thể khác.
Kiến nghị bổ sung khoản 4 Điều 94 Dự thảo theo hướng: Quy định bổ sung chủ thể được bồi thường, “Những chủ thể không đáp ứng đủ các tiêu chí, điều kiện bồi thường theo quy định của Luật này nhưng đã nhận chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất trước khi dự án được đăng ký vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, hiện không có tranh chấp hoặc sau thời điểm dự án được đăng ký nhưng có sự thống nhất với người có quyền sử dụng đất trước đó thì vẫn được bồi thường theo quy định”.
Đơn giá bồi thường chưa hợp lý:
Hầu hết trong các vụ án hành chính liên quan đến việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư người khởi kiện đều yêu cầu xem xét quyền lợi liên quan đến chủ trương của nhà nước như yêu cầu tăng giá bồi thường đất, tài sản trên đất, bố trí tái định cư tại chỗ, tăng diện tích tái định cư…Tuy nhiên, chính sách thu hồi, bồi thường như hiện tại vẫn còn nhiều bất cập như: Đơn giá chưa phù hợp, thậm chí thấp hơn nhiều so với giá trị bị thu hồi; việc bố trí căn hộ chung cư, hoặc nền tái định cư xa khu vực đông dân sẽ làm ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống, công việc buôn bán, kinh doanh của người bị thu hồi đất; phương án thu hồi vẫn còn chưa chi tiết dẫn đến việc một số trường hợp không có quy định trong phương án gây khó khăn trong việc áp dụng…
Giá đất:
Theo điểm c khoản 1 Điều 153 Dự thảo thì giá đất được xác định trên nguyên tắc “Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường quyền sử dụng đất trong điều kiện bình thường”. Tuy nhiên, việc thu thu thập, thống kê giá đất tham gia giao dịch tại địa phương thường không có độ chính xác cao làm cho quy trình xây dựng bảng giá đất cho từng vùng, từng địa phương còn mang tính cục bộ, chưa phù hợp với thực tế. Một trong những nguyên nhân chủ yếu cho việc sai lệch là do khi người dân tham gia xác lập hợp đồng thường ghi đơn giá chuyển nhượng thấp hơn so với đơn giá chuyển nhượng thực tế, việc này giúp cho các bên tiết kiệm được lệ phí trước bạ, phí công chứng hợp đồng, thuế thu nhập cá nhân, đây là những loại thuế và phí khi thực hiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà các bên có nghĩa vụ phải thực hiện. Một số loại đất, khu vực không có thông tin về giá đất chuyển nhượng trên thị trường. Ví dụ: Một số nơi có tỷ lệ đô thị hoá cao thì diện tích đất nông nghiệp còn rất ít, nhiều khu vực không xảy ra giao dịch, phải khảo sát khu vực lân cận để so sánh, xác định giá đất (4).
Qua phân tích nhận thấy, nhiều tiêu chí liên quan đến việc xác định giá bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như đã phân tích ở trên, cũng như phương án bồi thường còn mang tính định tính, chưa rõ ràng và mức giá bồi thường trên thực tế thường thấp hơn rất nhiều so với giá thị trường. Cùng một vị trí đất, tuy nhiên sau khi thu hồi để xây dựng dự án thì giá bán sau đó lại tăng quá cao, cùng vị trí đất giống nhau nhưng được chia thành nhiều dự án, giá đền bù của mỗi dự án cũng khác nhau. Tiền đền bù quá ít, nên người dân bị thu hồi đất không thể mua được nhà, đất có vị trí tương tự để ổn định cuộc sống gây bức xúc, dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện hành chính kéo dài.
Góp ý nội dung dự thảo sửa đổi: Bổ sung trình tự xây dựng bảng giá đất, trách nhiệm xây dựng bảng giá đất, trách nhiệm của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân trong xây dựng bảng giá đất trong LĐĐ; quy định thành phần Hội đồng thẩm định giá đất ngoài các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh (đối với Hội đồng định giá cấp tỉnh), thuộc Ủy ban Nhân dân cấp huyện (đối với Hội đồng định giá cấp huyện) còn có đại diện Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh; tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất, chuyên gia về giá đất để đảm bảo tính độc lập khách quan trong quá trình định giá, đảm bảo giá đất sát với giá thị trường theo đúng tinh thần của Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành trung ương Đảng về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”.
Giá tài sản gắn liền với đất
Khoản 1 Điều 98 Dự thảo: “Khi Nhà nước thu hồi đất mà chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường”. Việc xác định mức bồi thường được quy định tại Điều 99 Dự thảo (Điều 89 LĐĐ 2013). Tuy nhiên, giống như bất cập trong việc xác định giá đất thì giá tài sản cũng có sự chênh lệch đơn giá nhà ở, các tài sản khác gắn liền với đất theo bảng giá công bố thường thấp hơn rất nhiều so với số tiền thực tế mà người bị thu hồi đất phải bỏ ra để xây dựng tại nơi ở mới, nhất là trong điều kiện nền kinh tế bị lạm phát. 
Đối với các công trình cấp phép tạm, công trình không xin phép nhưng được hình thành trước thời điểm thu hồi, bồi thường cũng chưa có hướng dẫn để thực hiện bồi thường (5). 
Góp ý bổ sung thêm nội dung tại Điều 99 Dự thảo nội dung: UBND cấp tỉnh xây dựng quy trình thẩm định, trình phê duyệt biểu giá chuẩn về suất vốn đầu tư xây dựng công trình cụ thể để phù hợp với giá thực tế của tài sản bị ảnh hưởng trong từng dự án (6). 
Quy định về bố trí tái định cư còn chưa hợp lý và kịp thời
Một trong những vấn đề được người dân bị thu hồi đất đặc biệt quan tâm là việc bố trí tái định cư, ổn định cuộc sống trong môi trường mới.  
Khoản 2, 4 Điều 89 Dự thảo quy định về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất.
“2. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.
… 4. Việc tổ chức xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện trước khi có quyết định thu hồi đất”.
Sau khi thu hồi đất thì người dân sẽ được bố trí tái định cư theo quy định của phương án bồi thường, các phương thức bố trí gồm: Bố trí bằng nền đất (nếu còn quỹ) hoặc căn hộ chung cư (nếu phương án có quỹ căn hộ). Việc thu hồi đất dẫn đến việc người dân phải thay đổi môi trường sống cũng như sinh kế, tuy nhiên việc bố trí bằng căn hộ là chưa phù hợp theo quy định của Dự thảo đảm bảo cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ,  bởi về bản chất việc thu hồi là thu hồi đất ở của hộ gia đình, nhiều vụ án đang thụ lý, giải quyết tại Toà án Nhân dân TP.HCM thì người khởi kiện đều cho rằng việc bố trí căn hộ chung cư, hoặc nền tái định cư xa khu vực đông dân sẽ làm ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống, công việc buôn bán, kinh doanh của họ. Hầu hết, các đương sự đều yêu cầu được bố trí tái định cư tại chỗ, tăng diện tích tái định cư. Việc định lượng “tốt hơn nơi ở cũ” còn mang tính cảm tính, không có thước đo lường cụ thể để thuyết phục người dân, một số trường hợp địa phương không tiến hành hoặc chậm tiến hành bố trí tái định cư cho người có đất bị thu hồi, dẫn đến tình trạng người dân không có chỗ ở ổn định, phải sống tạm cư kéo dài từ đó dễ gây bức xúc, khiếu kiện kéo dài.
Góp ý sửa đổi khoản 2 Điều 89 Dự thảo thay thế cụm từ “đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” bằng “đảm bảo an sinh xã hội”. Đồng thời, quy định cụ thể thời gian bố trí tái định cư, tiêu chí khu tái định cư trong phương án bồi thường của từng dự án cụ thể về hạ tầng kỹ thuật: Đường giao thông, điện, hệ thống cấp, thoát nước, thông tin liên lạc; Hạ tầng xã hội: Trường học, trạm xá, chợ.... Địa điểm tái định cư theo thứ tự ưu tiên tại địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất bị thu hồi, lấy các tiêu chí của phần đất trước thu hồi và khu tái định cư để so sánh để đảm bảo khoảng cách ít chênh lệch nhất, ổn định đời sống, công việc, học tập của người dân sau tái định cư.

 Tài liệu tham khảo:
(1).  Thu Hằng – Minh Nam, Thu hồi đất tránh chuyện ‘công cộng hóa’ mục đích thương mại, https://vietnamnet.vn/thu-hoi-dat-tranh-chuyen-cong-cong-hoa-muc-dich-thuong-mai-2112376.html, truy cập ngày 01/3/2023.
(2).  Nguyễn Hoàng Yến, Về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư và thực trạng giải quyết của Toà án, https://tapchitoaan.vn/ve-thu-hoi-dat-boi-thuong-ho-tro-tai-dinh-cu-va-thuc-trang-giai-quyet-cua-toa-an7881.html, truy cập ngày 07/3/2023.
(3). Quy định tại khoản 6 Điều 19 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật đất đai thì quyền sử dụng đất đã chuyển nhượng sau khi có thông báo hoặc quyết định thu hồi đất nên không thể cấp giấy chứng nhận mới.
(4). Trần Thuý Phượng, Bất cập trong pháp luật đất đai về quy trình xác định giá đất nhìn từ góc độ quản lý, https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/bat-cap-trong-phap-luat-dat-dai-ve-quy-trinh-xac-dinh-gia-dat-nhin-tu-goc-do-quan-ly-84405.htm, truy cập ngày 08/3/2023.
(5).Về nội dung bồi thường đối với nhà ở cấp phép tạm chỉ có TP.HCM ban hành QQĐ sửa đổi, bổ sung một số điều của quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo QQĐ số 28/2018/QĐ-UB..