Những vấn đề đặt ra về hoàn thiện pháp luật, chính sách đối với hợp tác xã trong giai đoạn mới

Pháp luật về HTX hiện nay là “Luật Hợp tác xã” được Quốc hội thông qua ngày 20/11/2012, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013. Các văn bản dưới luật gồm: (1). Cấp Chính phủ có: 1 nghị quyết, 2 nghị định về quy định chi tiết một số điều của Luật HTX năm 2012 và 29 nghị định khác có liên quan đến HTX;   (2). Cấp Thủ tướng Chính phủ có: 25 quyết định, 3 chỉ thị về thi hành Luật HTX và 15 quyết định khác có liên quan đến tổ chức, hoạt động của HTX;  (3). Cấp Bộ, ngành có: 37 thông tư, 17 quyết định, 4 chỉ thị và nhiều văn bản khác của các bộ, ngành liên quan đến HTX. 
Nội dung các văn bản trên đây hướng vào các các vấn đề lớn sau: (1). Hướng dẫn thực hiện Luật HTX; (2). Hướng dẫn xây dựng điều lệ HTX; (3). Hướng dẫn đăng ký và chế độ báo cáo hoạt động của HTX; (4). Thành lập và hoạt động của các quỹ tín dụng nhân dân; (5). Hướng dẫn chế độ tài chính trong HTX; (6).Chính sách hỗ trợ HTX; (7). Chương trình hỗ trợ phát triển HTX; (8). Xử lý nợ tồn đọng của HTX; (9). Quy định tham gia bảo hiểm xã hội cho thành viên và người lao động trong HTX; (10). Tín dụng nội bộ trong HTX; (11). Chính sách thuế đối với HTX; (12). Cho vay không cần bảo đảm bằng tài sản; (13). Xúc tiến thương mại... Các văn bản trên đây đã thể chế hóa Nghị quyết số 13/2002/TW ngày 18/3/2002 của Đảng về “Tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả kinh tế tập thể”, từ đó đã tạo nên nhận thức đúng hơn về bản chất, vai trò và định hướng phát triển của HTX trong nền kinh tế Việt Nam.  

Vấn đề thứ nhất: Bản chất, địa vị pháp lý của HTX chưa được làm rõ trong Luật HTX
Liên minh HTX quốc tế (ICA) định nghĩa: “HTX là  một hiệp hội tự chủ gồm những người tự nguyện đoàn kết để đáp ứng các nhu cầu và nguyện vọng chung về kinh tế, xã hội và văn hóa của họ thông qua một DN đồng sở hữu và được kiểm soát một cách dân chủ”.  Định nghĩa này thể hiện bản chất kép của HTX, vừa là “Hiệp hội tự chủ”, vừa là “DN đồng sở hữu”. 
Bản chất kép trên đây đưa đến vai trò kép của HTX, đó là: Các thành viên tham gia HTX cùng nhau hành động để tự đáp ứng những nhu cầu, nguyện vọng chung về kinh tế, xã hội và văn hóa mà họ đặt ra theo khả năng đồng thời cùng nhau thực hiện các hoạt động kinh doanh trên thị trường trên danh nghĩa một DN đặc thù, đó là DN đồng sở hữu cũng nhằm mục đích đáp ứng các nhu cầu và nguyện vọng chung do các thành viên của HTX đặt ra.
Trong khi đó, Luật HTX hiện hành định nghĩa: “HTX là tổ chức kinh tế tập thể, đồng sở hữu, có tư cách pháp nhân, do ít nhất 7 thành viên tự nguyện thành lập và hợp tác tương trợ lẫn nhau trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, tạo việc làm nhằm đáp ứng nhu cầu chung của thành viên, trên cơ sở tự chủ, tự chịu trách nhiệm, bình đẳng và dân chủ trong quản lý HTX”. Như vậy, định nghĩa này chưa làm rõ bản chất kép của HTX hay nói cách khác là chưa làm rõ khía cạnh “DN đồng sở hữu” của HTX như định nghĩa của Liên minh HTX quốc tế nên cần được xem xét và định nghĩa lại.

Vấn đề thứ hai: Đặc điểm về thị trường kép và 2 nguồn thu nhập của HTX chưa được quy định trong Luật HTX
Bản chất HTX theo định nghĩa của Liên minh HTX quốc tế đưa tới HTX có 2 thị trường để hoạt động và phát triển đó là:  Thị trường nội bộ, hình thành bởi các giao dịch kinh tế giữa HTX với các thành viên theo giá cả nội bộ do tập thể thành viên định ra và thị trường bên ngoài, hình thành bởi các giao dịch kinh tế giữa HTX với các khách hàng không là thành viên theo giá cả hình thành trên thị trường này. Trên cơ sở đó, HTX có cơ hội rộng rãi để phát triển dựa trên khai thác tốt cả 2 thị trường này.
Hai thị trường trên đây tồn tại song song và phục vụ vận hành các hoạt động của HTX, trong đó: thị trường bên trong tạo nên Thặng dư  = Tổng thu - Tổng chi các giao dịch của HTX với thành viên; còn thị trường bên ngoài tạo nên Lợi nhuận = Tổng thu - Tổng chi các giao dịch của HTX với khách hàng không là thành viên.  
Hai nguồn thu trên đây khác nhau về bản chất kinh tế, trong đó “thặng dư” là thu nhập của HTX từ các giao dịch với chính các chủ sở hữu HTX nên không mang tính kinh doanh nên được hưởng chính sách miễn, giảm thuế thu nhập DN, còn “lợi nhuận” là thu nhập của HTX từ các giao dịch với khách hàng không là chủ sở hữu mang tính kinh doanh nên HTX phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật về thuế thu nhập DN giống như đối với các tổ chức kinh doanh khác. Nói cách khác, “thặng dư” phản ánh kết quả  phục vụ thành viên của HTX, còn “lợi nhuận” phản ánh kết quả kinh doanh của HTX, nó tạo nên thu nhập chung của tập thể thành viên mang tên HTX và tạo nguồn để HTX tích lũy về vốn, tài sản để mở rộng đầu tư các hoạt động phục vụ nhu cầu đa dạng và  hữu ích hơn của thành viên.
Luật HTX hiện nay chưa phân biệt rõ 2 thị trường trên đây và chưa khuyến khích HTX mở rộng cả 2 thị trường này để tồn tại và phát triển, vừa đảm bảo đúng bản chất là HTX, vừa tạo cơ hội rộng hơn cho HTX phát triển. Đồng thời, Luật chưa phân biệt sự khác nhau về 2 bản chất kinh tế của nguồn thu từ 2 thị trường trên đây và đồng nhất chúng dẫn đến không quy định rõ cơ chế phân phối khác nhau phù hợp với bản chất từng nguồn thu để thúc đẩy HTX huy động các nguồn lực để tăng cường cả 2 nguồn thu này và thực hiện phân phối đúng bản chất từng nguồn, không dẫn đến tình trạng HTX chỉ hướng vào phát triển thị trường bên ngoài để tăng thu từ kinh doanh mà quên đi trách nhiệm phục vụ thành viên, làm sai lệnh bản chất của HTX.  
Thực tế hiện nay là, các HTX đang trộn lẫn 2 nguồn thu (thặng dư với lợi nhuận) và thực hiện một cơ chế phân phối chung nên đang ảnh hưởng tiêu cực tới sự phát triển đúng bản chất của các HTX. Vì vậy, Luật HTX hiện hành cần được sửa đổi theo hướng làm rõ 2 nguồn thu và 2 cơ chế phân phối khác nhau, đó là cơ chế phân phối “thặng dư” và cơ chế phân phối “lợi nhuận” của HTX, đồng thời bổ sung chính sách ưu đãi thuế thu nhập DN đối với thu nhập từ “thặng dư” để các HTX được hưởng lợi và có động lực để phát triển nguồn thu nhập này.  

Sản xuất rau sạch của HTX Rau hoa và du lịch Thanh niên (thị trấn Măng Đen, huyện Kon Plông, Kon Tum) . Ảnh: VP

Vấn đề thứ ba: Quy định của Luật HTX đang tạo ra cản trở HTX tham gia thị trường bên ngoài
Pháp luật HTX của Việt Nam hiện nay đang hạn chế HTX tham gia thị trường bên ngoài (trong nước và xuất khẩu) bằng quy định về hạn chế tỷ lệ cung ứng sản phẩm, dịch vụ cho khách hàng không là thành viên. Cụ thể, Điểm a và b Khoản 2 Điều 5 NĐ số 193/2003/NĐ-CP về “Quy định chi tiết 1 số điều của Luật HTX” đã quy định: “ Tỷ lệ cung ứng, tiêu thụ sản phẩm, dịch vụ mà HTX cam kết cung ứng, tiêu thụ cho khách hàng không là thành viên do Điều lệ HTX quy định nhưng không vượt quá 32% tổng giá trị cung ứng sản phẩm, dịch vụ của HTX đối với lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, diêm nghiệp và không quá 50% tổng giá trị cung ứng sản phẩm, dịch vụ của HTX đối với lĩnh vực phi nông nghiệp”.
Sau một thời gian áp dụng, Quy định trên đây thể hiện sự bất cập với thực tiễn hoạt động của các HTX nên đã được sửa tại NĐ số 107/2017/NĐ-CP bằng quy định như sau: “ Giá trị cung ứng, tiêu thụ sản phẩm, dịch vụ cho khách hàng không là thành viên không vượt quá 50% tổng giá trị cung ứng sản phẩm, dịch vụ của HTX đối với lĩnh vực nông nghiệp và phi nông nghiệp”. Nghĩa là, quy định sửa đổi tại NĐ số 107/2017/NĐ-CP chỉ nâng mức giá trị cung ứng sản phẩm, dịch vụ cho khách hàng không là thành viên của HTX trong lĩnh vực nông-lâm-thủy sản và diêm nghiệp  ngang bằng với HTX trong lĩnh vực phi nông nghiệp. Quy định sửa đổi như vậy vẫn thể hiện sự hạn chế các HTX trong các lĩnh vực nông nghiệp và phi nông nghiệp tham gia thị trường. Thực tế là, hầu hết các HTX đều cung ứng, tiêu thụ sản phẩm, dịch vụ cho khách hàng không là thành viên vượt quá mức 50% và không thể thực hiện được quy định này.   
Tóm lại, quy định tỷ lệ phần trăm tối đa về giá trị sản phẩm, dịch vụ mà HTX cung ứng, tiêu thụ cho khách hàng không là thành viên là quy định phi thị trường nên đang cản trở quyền tham gia thị trường bên ngoài của HTX, đồng nghĩa với hạn chế khả năng mang lại lợi ích lớn hơn cho thành viên và khả năng đóng góp của HTX vào GDP của nền kinh tế. Cản trở này đã và đang làm thiệt hại tới lợi ích của các thành viên của HTX, tới lợi ích của cộng đồng xã hội mà HTX có thể phục vụ trong bối cảnh hội nhập quốc tế nên rất cần nghiên cứu để bãi bỏ. 

Vấn đề thứ tư: Luật chưa quy định HTX có nghĩa vụ phát triển thành viên về số lượng và chất lượng để tạo thị trường bên trong có quy mô đủ lớn và có nguồn nhân lực chất lượng cao để giúp HTX tổ chức các hoạt động dịch vụ, kinh doanh có hiệu quả. Cụ thể:
Thực hiện nguyên tắc “Tự nguyện gia nhập và mở rộng sự tham gia” chưa đúng.  Đây là nguyên tắc đầu tiên trong 7 nguyên tắc HTX do Liên minh HTX quốc tế (ICA) đưa ra. Theo nguyên tắc này, sau khi thành lập và trong quá trình hoạt động, HTX phải mở rộng kết nạp thành viên để cho mọi người có nhu cầu sử dụng sản phẩm, dịch vụ của HTX đều có thể trở thành thành viên của HTX. Nhưng nguyên tắc này chưa được thể hiện rõ trong Luật HTX, nên hầu hết các HTX đã không mở rộng kết nạp thêm thành viên, thậm chí còn giảm thành viên trong những năm gần đây. Cụ thể, trong giai đoạn 2013 - 2021, số HTX đã tăng thêm gần 8.000 HTX, nhưng số thành viên giảm đi hơn 2,3 triệu, dẫn đến bình quân 1 HTX đã giảm từ 415 xuống còn 208 thành viên và hầu hết các HTX ở Việt Nam có quy mô thành viên nhỏ và rất nhỏ, không tạo được thị trường bên trong đủ lớn để HTX tổ chức hoạt động phục vụ thành viên có hiệu quả. Đây là lý do hầu hết các HTX phải hướng hoạt động kinh doanh với khách hàng không là thành viên và thể không thực hiện được tỷ lệ tối đa 50% giá trị sản phẩm, dịch vụ của HTX phục vụ khách hàng không là thành viên theo quy định của NĐ số 107/2017/NĐ-CP.  
Kết quả là, sự phát triển HTX ở Việt Nam trong 20 năm qua chủ yếu chạy theo số lượng, không hướng vào phát triển thành viên. Xu hướng này đi ngược với xu hướng phát triển của các HTX trên thế giới. Cụ thể, số lượng thành viên bình quân/HTX ở một số quốc gia như sau: Nhật Bản: 11.280 thành viên; Hàn Quốc: 2.006 thành viên; CHLB Đức: 11.891 thành viên; Hà Lan có 17 triệu dân mà có tới 31 triệu thành viên các HTX, 1 người dân đã tham gia hơn 1 HTX.      
Loại trừ một bộ phận thành viên có điều kiện đóng góp và bộ phận thành viên đã đóng góp xây dựng HTX qua nhiều năm hoạt động gây tác động tiêu cực. Đó là quy định thành viên bắt buộc phải sử dụng sản phẩm, dịch vụ của HTX (Khoản 1 Điều 15 Luật HTX năm 2012). Quy định này đã loại trừ một số đối tượng có điều kiện đóng góp công sức, kinh nghiệm, kiến thức chuyên môn, uy tín… để xây dựng HTX, nhưng không thể sử dụng sản phẩm, dịch vụ của HTX theo quy định này. Đồng thời đã loại trừ những thành viên làm việc lâu năm, đã có công đóng góp xây dựng HTX, nay hết tuổi lao động, không thể sử dụng sản phẩm, dịch vụ của HTX cũng bị loại khỏi thành viên của HTX gây bất bình đối với các thành viên này và ảnh hưởng tiêu cực tới các thành viên đang làm việc cho HTX.
Các đối tượng liên kết, hợp tác với HTX chưa được thúc đẩy trở thành thành viên của HTX. Trong những năm vừa qua, thực hiện chính sách thúc đẩy hợp tác, liên kết trong sản xuất, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp (NĐ số 98/2018/ NĐ-CP), nhiều HTX đã thực hiện liên kết với các đối tượng là cá nhân, hộ gia đình, tổ hợp tác, công ty để hình thành các chuỗi cung ứng sản phẩm nông nghiệp. Những đối tượng này đã đóng góp rất lớn vào phát triển HTX như: hỗ trợ kỹ thuật sản xuất, chế biến, cung cấp và tiêu thụ sản phẩm, dịch vụ, từ đó đã giúp HTX hoạt động có kết quả. Nhưng không được HTX kết nạp là thành viên với các lý do khác nhau nên đã không được hưởng các lợi ích như thành viên của HTX. Luật HTX chưa có quy định để xử lý vấn đề này. 
Ba vấn đề trên đây đang hạn chế các HTX phát triển thành viên về số lượng và chất lượng, rất cần xem xét để sửa đổi, bổ sung vào Luật HTX để thúc đẩy các HTX thực hiện đúng nguyên tắc mở rộng thành viên, từ đó tạo nguồn nhân lực tốt cho HTX phát triển trong điều kiện mở rộng thị trường và hội nhập quốc tế.

  Vấn đề thứ năm: Luật chưa quy định thúc đẩy hợp tác, liên kết giữa các HTX để tạo vốn xã hội mạnh giúp các HTX cùng phát triển
Nguyên tắc thứ 6 của ICA về HTX đề cao tính hợp tác, liên kết giữa các HTX nhằm tạo vốn xã hội mạnh của khu vực HTX ở từng quốc gia và trên quy mô toàn cầu, từ đó các HTX có cơ hội hỗ trợ lẫn nhau cùng phát triển trong điều kiện thuận lợi và nhất là trong điều kiện khó khăn. Theo đó, một số quốc gia như CHLB Đức, Thái Lan đã quy định, HTX khi thành lập bắt buộc phải là thành viên của một tổ chức đại diện do các HTX lập ra như ở Thái Lan là “Liên minh HTX Thái Lan”, ở Đức là Liên đoàn HTX Raffeisen. Trong khi đó, Luật HTX hiện hành chưa quy định “HTX bắt buộc phải là thành viên của tổ chức Liên minh HTX VN hoặc các tổ chức Liên minh HTX cấp tỉnh, đã hình thành trên địa bàn 63 tỉnh, thành trong cả nước.  
Dẫn tới nhiều HTX không là thành viên của bất kỳ Liên minh HTX nào, hoạt động đơn lẻ, không liên kết với các HTX khác và không được hỗ trợ nâng cao kiến thức về HTX và không nhận được các hỗ trợ cần thiết của các HTX khác trong cộng  HTX khi gặp khó khăn. Vấn đề này là phổ biến rất cần được quy định rõ và cụ thể trong Luật HTX về “HTX phải gia nhập tổ chức Liên minh HTX nơi hoạt động” vừa để tạo vốn xã hội lớn hơn cho chính HTX và thực hiện đúng nguyên tắc thứ 7 về HTX của ICA và hình thành năng lực tốt hơn cho cộng đồng HTX để hỗ trợ lẫn nhau trong các hoạt động và cùng phát triển thành phong trào HTX lớn mạnh.  

Vấn đề thứ sáu: Quy định về tổ chức, quản lý của Luật HTX chưa phù hợp thực tiễn
 Luật HTX quy định về bộ máy tổ chức, quản lý HTX có: Đại hội thành viên; Hội đồng quản trị và Chủ tịch Hội đồng quản trị; Giám đốc/Tổng Giám đốc; Ban Kiểm soát, kiểm soát viên. Nhưng chưa quy định rõ 3 vấn đề sau:
 (1). Chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của các bộ máy trên trong quản lý và trong điều hành các hoạt động của HTX;
 (2). Nhiều HTX quy mô nhỏ, siêu nhỏ ít thành viên thực hiện mô hình Chủ tịch Hội đồng quản trị kiêm giám đốc điều hành nhưng chưa được quy định trong Luật; 
(3). Các tiêu chuẩn, điều kiện về năng lực chuyên môn của Chủ tịch Hội đồng quản trị, Giám đốc/Tổng giám đốc, Trưởng Ban kiểm soát/Kiểm soát viên để đáp ứng với yêu cầu chuyên môn của công việc từng chức danh.
Do chưa có các quy định trên nên trình độ, năng lực của các chức danh trong HTX hiện nay rất đuối tầm so với các yêu cầu của thực tiễn đặt ra nên là vấn đề mang tính dài hạn, rất cần được nghiên cứu bổ sung vào Luật HTX.
Quy định khi HTX phát triển đến trình độ cao hơn thì sẽ hình thành các doanh nghiệp của HTX (Điều 3 Luật HTX) là hạn chế quyền tự chủ về “tổ chức bộ máy hoạt động” của HTX.
Cũng theo định nghĩa của ICA về HTX thì HTX đáp ứng các nhu cầu và nguyện vọng chung về kinh tế, xã hội và văn hóa của các thành viên thông qua một “DN đồng sở hữu”, nghĩa là bản thân HTX đã là một loại hình DN rồi, việc thành lập công ty để hoạt động theo Luật DN là quyền quyết định của HTX khi thấy có nhu cầu mà không phải chờ đến khi phát triển tới trình độ cao hơn mới được thành lập công ty hoạt động theo luật DN. Vì vậy cần nghiên cứu để sửa đổi quy định này.

Vấn đề thứ bảy: Công khai, minh bạch trong HTX chưa được quy định cụ thể trong Luật để các HTX cùng thực hiện đúng.
Nghĩa vụ của HTX về thông tin tới thành viên về kết quả hoạt động dịch vụ, kinh doanh của HTX chưa được quy định cụ thể về nội dung, hình thức và thời gian. 
Luật HTX hiện hành chưa quy định cụ thể về nguyên tắc minh bạch thông tin về các hoạt động của HTX tới thành viên của mình, dẫn tới nhiều HTX chưa thực hiện tốt vấn đề này, nhất là các thông tin về hoạt động tài chính, chi tiêu và thu nhập của HTX và thông tin về thực hiện chỉ dẫn địa lý, xuất xứ sản phẩm của HTX theo quy định của các hiệp định FTA thế hệ mới. 
Hoạt động kiểm toán độc lập đối với HTX là rất cần thiết nhằm tạo giúp HĐQT, GĐ và BKS của HTX nhận biết kịp thời các vấn đề nảy sinh trong hoạt động và trong các quan hệ với các thành viên để xử lý kịp thời, không để xảy ra các sai sót đáng tiếc chưa được quy định cụ thể trong Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Khoản 3 Điều 61 Luật HTX quy định “Việc kiểm toán HTX, LHHTX do Chính phủ quy định” và Điều 22 NĐ số 193/2013/NĐ-CP quy định rất chung chung về kế toán, kiểm toán HTX như sau: (1). HTX thực hiện chế độ tài chính, kế toán, kiểm toán theo quy định của pháp luật; (2). HTX có thành viên là pháp nhân phải thực hiện kiểm toán bắt buộc; (3). Khuyến khích HTX thực hiện kiểm toán nội bộ.
Dẫn tới trên thực tế, gần như không HTX nào thực hiện kiểm toán độc lập và thông tin về kết quả hoạt động của các HTX hiện nay chưa đầy đủ, chưa nhất quán và chưa đảm bảo độ tin cậy. 
Đồng thời, do không thực hiện kiểm toán nên các HTX không tiếp cận được các tư vấn xử lý các vấn đề phát sinh trong hoạt động dịch vụ, kinh doanh và trong quan hệ với thành viên để xây dựng, phát triển HTX trong điều kiện diễn ra sự thay đổi không ngừng của pháp luật, thị trường và các HTX không biết hỏi ai, tổ chức nào.

Vấn đề thứ tám: Luật chưa quy định rõ về hình thành, sử dụng vốn và tài sản chung không chia thuộc sở hữu tập thể của HTX
Về vốn không chia của HTX. Điểm c, Khoản 2, Điều 48 Luật HTX chỉ quy định: “Đại hội thành viên của HTX tự quyết định việc trích một phần quỹ đầu tư phát triển để đưa vào tài sản không chia”, mà chưa quy định HTX bắt buộc phải lập “Quỹ không chia” để từ đó có nguồn vốn đầu tư hình thành tài sản không chia. Quỹ này được hình thành, gia tăng giá trị từ trích một phần thu nhập bên trong (thặng dư) và phần lớn thu nhập từ bên ngoài (lợi nhuận) hàng năm của HTX như đã phân tích ở trên. Dẫn đến rất ít HTX có “quỹ chung không chia” để đầu tư hình thành tài sản không chia sau nhiều năm hoạt động làm cho sở hữu chung của tập thể HTX hầu như không được coi trọng và phát triển theo tinh thần chỉ đạo của Nghị quyết số 13/2002/NQ-TW.  
Đồng thời, chưa thực hiện đúng nguyên tắc số 3 về HTX của ICA là “Các thành viên cùng tham gia kinh tế HTX (Member Economic Participating) với nội dung cơ bản là: “Các thành viên đóng góp công bằng và kiểm soát một cách dân chủ vốn của HTX mà một phần vốn đó là tài sản chung của HTX”. Thặng dư của HTX được phân chia thành 3 phần như sau: Phần đầu tiên giành vào dự trữ không thể phân chia nhằm phát triển HTX; Phần thứ hai giành để phân phối cho thành viên tương ứng với giá trị giao dịch của họ với HTX; Phần thứ ba sử dụng vào phục vụ các hoạt động khác của HTX đã được cộng đồng thành viên cùng chấp thuận.
Quy định về tài sản chung không chia của HTX chưa rõ. Khoản 2 Điều 48 Luật HTX hiện hành đã quy định về tài sản không chia của HTX, nhưng chưa quy định những loại tài sản nào trong HTX là tài sản không chia; đồng thời, chưa quy định rõ HTX phải sử dụng quỹ không chia đã hình thành để đầu tư hình thành tài sản không chia thuộc sở hữu tập thể theo thời gian hoạt động nhằm sử dụng vào hoạt động dịch vụ, kinh doanh phục vụ lợi ích của thành viên và các tài sản đó là không được chia trong mọi trường hợp nhằm phát triển HTX lâu dài, thu hút thành viên tham gia và gắn bó với HTX.  
Vì chưa quy định rõ ràng về cơ chế hình thành tài sản không chia, nên hầu hết các HTX đã không hướng tới đầu tư hình thành tài sản này. Dẫn đến tình trạng các HTX sau nhiều năm hoạt động vẫn nghèo nàn về tài sản thuộc sở hữu chung của tập thể HTX đủ lớn để mở rộng hoạt động dịch vụ, kinh doanh và không có tài sản đảm bảo vốn vay tín dụng tại các tổ chức tín dụng. 

Vấn đề thứ chín: Quy định về các chính sách hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước đối với HTX còn bất cập. Cụ thể:
Bất cập về sự đồng bộ của các chính sách thúc đẩy phát triển HTX.  Luật HTX và NĐ số 193/2013/NĐ-CP và NĐ số 107/2018/NĐ-CP chưa quy định rõ về tính đồng bộ của hệ thống chính sách nhà nước đối với HTX phải bao gồm 3 nhóm sau: 
(1). Nhóm tạo định hướng, cơ hội cho HTX phát triển; 
(2). Nhóm tạo động lực, điều kiện thuận lợi để HTX phát triển; 
(3). Nhóm quản lý rủi ro, giảm thiệt hại trong quá trình HTX phát triển.  
Nên hầu hết các chính sách hiện hành chỉ tập trung vào nhóm tạo động lực với các hình thức và chế độ hỗ trợ, ưu đãi mang tính bình quân, dàn trải và không rõ mục tiêu, kết quả thực hiện chính sách. Các bất cập từng nhóm chính sách trên đây gồm:
(1). Các chính sách định hướng, tạo cơ hội cho HTX phát triển chưa hướng vào 06 mục tiêu sau: 
i). Thúc đẩy HTX tăng số lượng, chất lượng thành viên (gồm thành viên chính là chủ sở hữu và thành viên liên kết sử dụng sản phẩm, dịch vụ của HTX); 
ii). Thúc đẩy HTX tăng quy mô và chất lượng sản phẩm, dịch vụ phục vụ thành viên, đồng thời từ đó mở rộng phục vụ khách hàng không là thành viên theo chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và từng địa phương; 
iii). Thúc đẩy HTX nhận thức đầy đủ quyền, nghĩa vụ tự chủ trong các hoạt động dịch vụ, kinh doanh theo quy luật của thị trường với sự hiểu biết và tham gia bình đẳng của các thành viên chính là chủ sở hữu HTX;  
iv). Thúc đẩy HTX tăng huy động các nguồn lực từ thành viên chính là chủ sở hữu và khách hàng không là thành viên của HTX; 
v). Yêu cầu HTX thực hiện hình thành, sử dụng có hiệu quả vốn, tài sản không chia thuộc sở hữu tập thể trong các hoạt động dịch vụ, kinh doanh; 
vi). Quy định tách bạch cơ chế phân phối riêng “thặng dư” thu từ thị trường bên trong và cơ chế phân phối riêng “lợi nhuận” thu từ thị trường bên ngoài. Trong đó  “thặng dư” được phân phối phần lớn cho thành viên, giành một tỷ lệ nhỏ vào quỹ không chia; còn “lợi nhuận” phải được phân phối phần lớn vào quỹ không chia để HTX có nguồn vốn chung đầu tư hình thành tài sản không chia của HTX, sử dụng vào các hoạt động dịch vụ, kinh doanh mang lại lợi ích lớn hơn cho thành viên;  
(2). Các chính sách tạo động lực (gồm các hỗ trợ, ưu đãi) chưa hướng vào:
i). Hướng dẫn cụ thể HTX tiếp cận các chính sách đã ban hành;
ii). Quy định rõ chủ thể thực hiện từng chính sách theo văn bản;
iii). Quy định rõ các tiêu chí cụ thể để HTX hưởng lợi các hỗ trợ, ưu đãi;
iv). Quy định rõ các nguồn lực tài chính, vật chất để thực hiện các hỗ trợ, ưu đãi các đối tượng HTX;
v).  Quy định các điều kiện cần đạt đối với HTX sau hưởng lợi chính sách.
vi).  Quy định miễn, giảm thuế thu nhập DN đối với “thặng dư” của HTX nhằm tạo động lực cho HTX phát triển hoạt động phục vụ thành viên.
(3). Nhóm chính sách quản lý rủi ro, giảm thiệt hại chưa hướng vào:
i). Hỗ trợ HTX thuê kiểm toán kết hợp tư vấn độc lập trong một số năm đầu mới thành lập (khoảng 05 năm) để giúp HTX nhận diện các nguy cơ rủi ro và biện pháp phòng tránh;
ii). Đào tạo các kiểm toán viên chuyên về HTX để thực hiện kiểm toán kết hợp tư vấn phát triển theo đặc thù từng HTX.
iii). Chính sách hỗ trợ HTX tham gia thị trường bảo hiểm rủi ro.
Thay cho kết luận           
 9 nhóm vấn đề đặt ra trong bài viết này là chưa đầy đủ, mà chỉ là những vấn đề chủ yếu được rút ra trong nghiên cứu về pháp luật, chính sách hiện hành đối với HTX. Rất cần được nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu của các HTX hoạt động trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay và những năm tới. 
Thời gian trôi đi chắc chắn sẽ tiếp tục nảy sinh những vấn đề mới về pháp luật, chính sách đối với HTX trong những năm tới. Vì vậy, đòi hỏi các nhà hoạch định pháp luật và chính sách đối với HTX cần liên tục theo dõi, phát hiện để kịp thời bổ sung, hoàn thiện đáp ứng yêu cầu của HTX trong những điều kiện cụ thể khác nhau về lĩnh vực và địa bàn hoạt động.

* PGS.TS Chu Tiến Quang, Nguyên Trưởng ban, Ban Chính sách phát triển nông thôn,
Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ KH&ĐT “Báo cáo tổng kết thi hành Luật Hợp tác xã giai đoạn 2013-2021” ngày 15/2/2022.
2. Liên minh HTX quốc tế “Hướng dẫn các nguyên tắc HTX”.
3. Quốc hội, Luật Hợp tác xã số 23/2012/QH13 ngày 20/11/2012.
4. Chính phủ, Nghị định số 193/2013/NĐ-CP ngày 21/11/2013 về “Quy định chi tiết một số điều của Luật Hợp tác xã”.
5. Chính phủ, Nghị định số 107/2017/NĐ-CP ngày 15/9/2017 về “Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 193/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Hợp tác xã”.
6. PGS.TS Chu Tiến Quang, tham luận về “Hoàn thiện các chính sách của Nhà nước đối với HTX” trình bày tại Hội thảo lấy ý kiến chuyên gia về “Chính sách hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước trong Luật Hợp tác xã”; Bộ Kế hoạch và đầu tư ngày 16/7/2021.