8 nhóm vấn đề tồn tại, bất cập cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện trong quy hoạch sử dụng đất

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có vai trò, nhiệm vụ khoanh định, phân bổ, sắp xếp quỹ đất cho các ngành, lĩnh vực và các đối tượng sử dụng hợp lý, có hiệu quả, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh, quốc phòng và bảo vệ môi trường sinh thái. Nhận thức được vai trò, tầm quan trọng của công tác quy hoạch sử dụng đất, ngành Quản lý đất đai đã tham mưu xây dựng các văn bản pháp luật và chủ động ban hành các văn bản, tài liệu chuyên ngành quy định, hướng dẫn nghiệp vụ về công tác quy hoạch sử dụng đất ngày càng hoàn thiện cùng với quá trình phát triển và hoàn thiện pháp luật đất đai qua các thời kỳ.

Một số kết quả về công tác quy hoạch sử dụng đất

Một số kết quả nổi bật về công tác quy hoạch sử dụng đất trong pháp luật đất đai từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực có thể điểm lại như sau:

 Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khoá XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29/11/2013 đã dành Chương IV với 17 điều (từ Điều 35 đến Điều 51) để quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đồng thời, thực hiện Luật Đất đai 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 quy định chi tiết một số điều của Luật Đất đai, trong đó đã dành Chương III với 6 điều, quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tổng số có 12 nội dung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ, gồm:

(1) Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

(2) Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

(3) Kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

(4) Căn cứ, nội dung Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện và Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh; 

(5) Chỉ tiêu sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp;

(6) Trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

(7) Việc Lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

(8) Thẩm định và thẩm quyền quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; 

(9) Điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

(10) Tư vấn lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

(11) Công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

(12) Thực hiện và việc báo cáo thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Thực hiện Luật Đất đai 2013, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư 29/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các văn bản, tài liệu hướng dẫn chuyên ngành về công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong pháp luật đất đai đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nói riêng và công tác quản lý đất đai, quản lý kinh tế - xã hội nói chung.

Luật Đất đai 2013 quy định cụ thể hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo cấp hành chính, Luật Đất đai 2013 quy định gồm 3 cấp (quốc gia, tỉnh và huyện). Luật quy định lồng nội dung quy hoạch sử dụng đất của các vùng kinh tế - xã hội vào quy hoạch sử dụng đất cấp quốc giai; quy hoạch sử dụng đất cấp xã vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện nhằm tăng tính liên kết vùng, tăng tính liên kết, đồng bộ giữa quy hoạch của các xã trên địa bàn huyện; khắc phục được tình trạng trùng lắp trong công tác lập quy hoạch; nâng cao chất lượng của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đồng thời rút ngắn thời gian lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Về kỳ kế hoạch sử dụng đất, đối với kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh, Luật Đất đai năm 2013 quy định kỳ kế hoạch là 5 năm; riêng kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, Luật Đất đai năm 2013 quy định “Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm”. Việc đổi mới này cùng với đổi mới về căn cứ để giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất chỉ duy nhất là “kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện” nhằm khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất tràn lan (thường tập trung vào những năm đầu của kỳ kế hoạch sử dụng đất 5 năm và cũng chính là đầu nhiệm kỳ như hiện nay), tránh tình trạng bỏ hoang hóa, gây lãng phí tài nguyên đất; đảm bảo tính khả thi của kế hoạch sử dụng đất.

Chỉ tiêu sử dụng đất được quy định riêng cho quy hoạch sử dụng đất của mỗi cấp hành chính theo hướng chi tiết dần từ vĩ mô xuống cấp vi mô, tăng tính liên kết vùng trong sử dụng đất; khắc phục được tình trạng trùng lắp về chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất của các cấp; thể hiện được tính định hướng của quy hoạch sử dụng đất cấp trên, tính chi tiết cụ thể của quy hoạch sử dụng đất cấp dưới, tạo điều kiện cho cấp dưới chủ động trong hoạch định phương án sử dụng đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Ngoài chỉ tiêu sử dụng đất theo loại đất, pháp luật đất đai còn quy định trong quy hoạch sử dụng đất phải xác định các chỉ tiêu sử dụng đất theo khu chức năng (đối với cấp tỉnh, cấp huyện). Việc quy định có chỉ tiêu sử dụng đất theo khu chức năng nhằm khai thác tiềm năng, lợi thế của từng khu vực đặc thù; bảo vệ và phát triển bền vững nguồn tài nguyên đất đai trước yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; đồng thời đảm bảo sử dụng đất hiệu quả, bền vững, thích ứng với biến đổi khía hậu. 

Nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định khá đầy đủ, rõ ràng theo từng cấp nhằm khắc phục được những khó khăn khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định riêng cho từng cấp để vừa đảm bảo tính chặt chẽ, khoa học, vừa đáp ứng được yêu cầu quản lý của từng cấp; đảm bảo nguyên tắc “Quy hoạch sử dụng đất cấp Quốc gia phải bảo đảm tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã”. Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2013 có những quy định mang tính đột phá trong nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, như: Quy định cụ thể “Nội dung kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện” (tại khoản 4 Điều 40); quy định trong nội dung kế hoạch sử dụng đất phải đồng thời xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh nhằm tạo sự bình đẳng hơn, công bằng hơn trong sử dụng đất nói chung, trong vấn đề hưởng lợi từ quy hoạch sử dụng đất đem lại nói riêng.

Việc lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được quy định đầy đủ, rõ ràng hơn so với pháp luật đất đai thời kỳ trước. Luật Đất đai 2013 quy định: Cơ quan có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ quan tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng; hình thức, nội dung và thời gian lấy ý kiến nhân dân đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quy định theo từng cấp; việc xây dựng báo cáo tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến của nhân dân và hoàn thiện phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước khi trình Hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do cơ quan tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng thực hiện. 

Như vậy, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã có những bước tiến rõ rệt và đạt được những kết quả tích cực. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã trở thành công cụ quản lý nhà nước về đất đai hiệu quả và là một trong những giải pháp lớn để sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững.

Một số tồn tại, hạn chế 

Bên cạnh những ưu điểm, các quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, cần phải được tiếp tục nghiên cứu chỉnh sửa, bổ sung, đổi mới, hoàn thiện.

Trước yêu cầu phát triển kinh tế ngày một tăng cao; các vấn đề xã hội, việc làm đứng trước những thách thức mới, như: Giảm nhân lực nhưng lại tăng chất lượng, số lượng; môi trường không còn chỉ ảnh hưởng đến một khu vực mà nhiều khu vực, nhiều quốc gia; các chính sách về cạnh tranh, mở rộng đầu tư nước ngoài cần tuân thủ quy định của các nước trong khu vực và trên thế giới theo các hiệp định hợp tác quốc tế,... chính sách đất đai nói chung, các quy định về công tác quy hoạch sử dụng đất nói riêng đã bộc lộ những tồn tại, bất cập, khó khăn, thách thức mới đòi hỏi cần sớm được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện. 

Từ kết quả nghiên cứu của Đề tài NCKH cấp Nhà nước “Nghiên cứu cơ sở khoa học, đề xuất đổi mới phương pháp luận và ứng dụng công nghệ trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm góp phần quản lý, sử dụng tài nguyên đất hiệu quả, bền vững”, mã số BĐKH.09/16-20 (do TS. Nguyễn Đắc Nhẫn làm chủ nhiệm, Viện Nghiên cứu Quản lý Đất đai chủ trì thực hiện) đã được Hội đồng đánh giá nghiệm thu tháng 12 năm 2019; kết quả nghiên cứu, thảo luận từ các công trình nghiên cứu của một số chuyên gia, nhà khoa học về lĩnh vực này và thực tiễn công tác quy hoạch sử dụng đất trong thời gian qua có thể tổng hợp được những tồn tại, bất cập của công tác quy hoạch sử dụng đất hiện nay cần phải được nghiên cứu tháo gỡ trong quá trình sửa đổi bổ sung pháp luật đất đai.

(1) Cách tiếp cận, căn cứ lập, nội dung quy hoạch sử dụng đất chưa đầy đủ; tính liên kết vùng, thế mạnh, lợi thế so sánh của từng địa phương chưa được nghiên cứu, thể hiện rõ nét trong quy hoạch sử dụng đất.

(2) Hệ thống các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất chưa rõ ràng, chưa hoàn thiện, mang tính thống kê tổng hợp, tính quản lý sử dụng thấp; một số chỉ tiêu sử dụng đất theo không gian sử dụng đất như đất đô thị, đất khu dân cư nông thôn, đất khu bảo tồn thiên nhiên, đất khu du lịch,… đã được quy định và áp dụng trong quy hoạch sử dụng đất nhưng trong quy định về chỉ tiêu thống kê đất đai lại chưa có nên khó khả thi trong thực hiện.

(3) Pháp luật đất đai chưa quy định tiêu chí (đặc biệt là tiêu chí định lượng) đối với chỉ tiêu sử dụng đất theo khu chức năng nên việc xác định chỉ tiêu sử dụng đất theo khu chức năng còn lúng túng, thiếu tính thống nhất trong toàn quốc nên việc khai thác lợi thế của khu chức năng sử dụng đất chưa phát huy được hiệu quả cao.

(4) Công tác điều tra cơ bản chưa quy định trách nhiệm đầy đủ cho các cơ quan, tổ chức, các cấp, các ngành có liên quan trong quy trình, đặc biệt là việc đăng ký nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực và các địa phương nên tính đầy đủ, toàn diện của dữ liệu đầu vào còn hạn chế, ảnh hưởng đến độ tin cậy, tính khả thi của phương án quy hoạch sử dụng đất.

(5) Nội dung thẩm định quy hoạch sử dụng đất chưa được quy định đầy đủ, rõ ràng trong quy trình nên công tác thẩm định còn mang tính hình thức, chưa có phương pháp khoa học, chỉ được thực hiện trong phòng, trên cơ sở báo cáo của cấp dưới và các cơ quan tư vấn, mà chưa có sự kiểm tra ngoài thực địa dẫn đến chất lượng thẩm định còn hạn chế, phương án quy hoạch được duyệt thiếu tính khả thi, khó thực hiện.

(6) Nội dung công việc của hạng mục xây dựng phương án quy hoạch sử dụng đất chưa được quy định chi tiết trong quy trình nên việc tính toán, xác định các chỉ tiêu sử dụng đất còn lúng túng (đặc biệt đối với một số tư vấn còn ít kinh nghiệm). Điều này đã dẫn đến phương án quy hoạch sử dụng đất không phù hợp với quy hoạch cấp trên và tình hình thực tế của địa phương.

(7) Quy định việc tham gia ý kiến của người dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tuy đã có nhiều cải tiến, đổi mới song vẫn chưa có quy định chi tiết, cụ thể trong quy trình về nội dung, phương pháp nên việc lấy ý kiến người dân ở một số địa phương chưa được thực chất, thực tế việc lấy ý kiến nhân dân mới ở mức độ bước đầu. Một số nơi thực hiện chưa đúng và chưa đầy đủ theo quy định trong quá trình lập quy hoạch sử dụng đất dẫn đến việc chưa đảm bảo tính dân chủ, công khai và chưa huy động được sự tham gia của người dân, thậm chí chưa có sự đóng góp của những cơ quan có liên quan, những người có trách nhiệm, do đó chất lượng của phương án quy hoạch thấp, phương án quy hoạch được duyệt thiếu tính khả thi, khó đi vào thực tiễn.

(8) Công tác công bố công khai quy hoạch sử dụng đất đã có quy định nhưng chưa hướng dẫn chi tiết, cụ thể về nội dung trong quy trình nên trong quá trình thực hiện còn gặp một số khó khăn, như thiếu nguồn kinh phí để triển khai các công việc; lúng túng trong việc áp dụng phương pháp, công nghệ công bố công khai quy hoạch sử dụng đất... Do vậy, việc tiếp cận và hiểu biết của người dân đối với phương án quy hoạch sử dụng đất còn hạn chế, gây khó khăn trong thực hiện và giám sát thực hiện quy hoạch sử dụng đất.

Kết luận và kiến nghị

Trên đây là 8 nhóm vấn đề tồn tại, bất cập trong công tác quy hoạch sử dụng đất hiện nay được tổng hợp từ các công trình nghiên cứu khoa học của một số chuyên gia, nhà khoa học và thực tiễn triển khai thực hiện công tác quy hoạch sử dụng đất trong thời gian qua. Nhóm nghiên cứu đề nghị các cơ quan có chức năng nghiên cứu tháo gỡ trong quá trình sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản thi hành. Như vậy sẽ nâng cao chất lượng và tính khả thi của quy hoạch sử dụng đất; đảm bảo vai trò của quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch nền tảng, có nhiệm vụ khoanh định, phân bổ, sắp xếp quỹ đất để các ngành, lĩnh vực lập quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực; sử dụng hợp lý, có hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh, quốc phòng và bảo vệ môi trường sinh thái. 

Tài liệu tham khảo
1. Nguyễn Đình Bồng (chủ biên), Mô hình quản lý đất đai Hiện đại ở một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia (2014)
2. Nguyễn Đắc Nhẫn, Bộ Tài nguyên và Môi trường (2019), Nghiên cứu cơ sở khoa học, đề xuất đổi mới phương pháp luận và ứng dụng công nghệ trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm góp phần quản lý, sử dụng tài nguyên đất hiệu quả, bền vững; Mã số BĐKH.09/16-20. Đề tài NCKH cấp QG.
3. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Thông tư số 29/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014 quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
4. Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 quy định chi tiết một số điều của Luật Đất đai.
5. Tôn Gia Huyên, Tiếp tục đổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, TL Hội thảo 14/4/2011.
6. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Luật đất đai 2013. NXB chính trị Quốc gia, Hà Nội.
(*) TS. Nguyễn Đắc Nhẫn  (Viện trưởng Viện Nghiên cứu đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường)
ThS. Nguyễn Ngọc Anh Trưởng phòng, Viện Nghiên cứu đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường)